Kassenreform und die Kassen

Was bedeutet die Kassenreform für die Kassen selbst?

Was bedeutet die Kassenreform für die Kassen selbst?
opta data hat die Kassenreform auch aus der Perspektive der Kassen für Sie beleuchtet.

Auswirkungen auf die Kassen

Welche Veränderungen gehen mit der Kassenreform tatsächlich einher? Wie wirkt sich im Speziellen die Kassenreform auf die Selbstverwaltung der einzelnen Kassen aus?

  • Namentliche Neudefinition

Die neun Gebietskrankenkassen werden zur ÖGK zusammengefasst. Aus VAEB und BVA wird zukünftig die BVAEB. SVA und SVB werden zukünftig zur SVS.

 

  • Reduzierung der Kompetenzen des Dachverbandes (Koordinierungsstelle)

Das übergeordnete Organ der Sozialversicherungsträger, der Hauptverband, wird künftig eine koordinierende Funktion innehaben und unter dem Namen Dachverband agieren. Seine Aufgaben werden auf die Wahrnehmung trägerübergreifender gemeinsamer Interessen reduziert. Es gilt zudem, die Arbeit der verschiedenen Anstalten zu koordinieren und zu organisieren. Auf Prinzipe wie Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit sowie Rationalisierungspotentiale soll der besondere Fokus gelegt werden. Der Vorsitz wird künftig von zwei Obleuten (fixe Struktur mit einer Doppelspitze als oberstes Führungsorgan) übernommen, die direkt aus den Rängen der Obleute und deren Stellvertretern der fünf neuen Sozialversicherungsträger gewählt werden und abwechselnd den Dachverband im 1-jahres Rhythmus leiten werden.

 

  • Kompetenzstärkung der ÖGK (Vertragsverhandlungen)

Viele der bisherigen Aufgaben des ehemaligen Hauptverbandes werden der künftigen ÖGK überantwortet, so z. B.: der Abschluss eines österreichweiten Gesamtvertrages inklusive Honorare oder etwa Verhandlungen mit der Pharmaindustrie hinsichtlich Medikamentenpreise. Die Budget-, Verhandlungs- und Personalhoheit obliegt in Zukunft der ÖGK. Sie wird auch die bundesländerübergreifenden Gesundheitsplanung der neun Länderstellen organisieren und für die Vertragspartnerabrechnung, die Qualitätssicherung, die Lohnverrechnung und für das Melde- und Beitragswesen zuständig sein.

 

  • Beitragsprüfung wandert zur Finanz

Im Zuge der Kassenreform wird ein ganz zentraler Aspekt der Selbstverwaltung, nämlich jener der Beitragsprüfung, in den Zuständigkeitsbereich des Finanzministeriums fallen. Die Prüfungsautorität über die korrekte Abfuhr der SV-Beiträge ruht dementsprechend nicht mehr in den Händen der Sozialversicherungsträger, im Speziellen der neuen ÖGK. Im Gegensatz zu den Kassen prüft die Finanz ausschließlich nach dem Zuflussprinzip. Dies bedeutet, dass kontrolliert wird, ob Beiträge korrekt abgeführt wurden und nicht, ob Versicherte im richtigen Kollektivvertrag eingestuft oder beispielsweise Überstunden akkurat ausbezahlt wurden (Anspruchsprinzip).

 

  • Reduzierung der Verwaltungsgremien

Für die ÖGK werden sich durch die Zusammenlegung der Kassen in Bezug auf die Gestaltung der Verwaltungsgremien Veränderungen ergeben. Statt bisher 3 Ländergremien (Vorstand, Kontrollversammlung und Generalversammlung) wird es künftig nur noch eines geben – den Landesstellenausschuss. Dieser wird paritätisch von den regionalen Arbeiterkammern und Wirtschaftskammern bestellt, wobei der Vorsitz rotieren soll. Die Arbeitgeberseite ist hier tendenziell begünstigt, da sich die Verwaltung der GKK´s zuvor aus vier Fünftel Arbeitnehmervertretern und einem Fünftel Arbeitgebervertretern zusammensetzte (kein Arbeitgebervertreter ist GKK-versichert).

 

  • Installation neuer Gremien

Auf Bundesebene wird der Vorsitz des Verwaltungsgremiums (als neues Spitzengremium: der 12-köpfige Verwaltungsrat) ebenso halbjährig rotieren und von der Bundesarbeiterkammer und Bundeswirtschaftskammer paritätisch beschickt. Ein kleiner Vorteil bzgl. des Vorsitzes der Kassen liegt auch hier eher auf Seiten der Arbeitgeber, da sie als erste den Vorsitz (während der Überleitungsphase) stellen werden und aus Gründen der Kontinuität diese Konstellation auch nach der tatsächlich Zusammenlegung der Kassen für ein weiteres halbes Jahr aufrecht bleibt. Zusätzlich zum Verwaltungsrat gibt es auf Bundesebene eine Hauptversammlung (42 Posten: 12 Mitglieder des Verwaltungsrates, 12 neu ernannte Mitglieder und die 9 Leiter inklusive deren Stellvertreter der einzelnen Länderstellen), in deren Aufgabenbereich auch der Budgetbeschluss fällt. Behinderten- und Pensionistenvertreter sind Teil der Hauptversammlung, sie verfügen jedoch über kein Stimmrecht.

 

  • Installation von Landesstellen

Künftig wird es sowohl für die ÖGK als auch für die SVS 9 Landesstellen und für die BVAEB 7 geben (jeweils 1 Landesstellenleiter und 1 Stellvertreter). Wie sich die Verwaltungsstrukturen für SVS oder auch für die BVAEB konkret gestalten werden, lässt sich bisher noch relativ schwer eruieren. Der öffentliche Diskurs konzentriert sich derzeit hauptsächlich auf die ÖGK und deren Strukturen.

 

  • Einflussbereich der Regierung wird erweitert

Mit der Kassenreform gehen zusätzliche Rechte der Regierung, im Speziellen für das Sozialministerium, einher. Sollte es beispielsweise bei den Landesstellenausschüssen zu Pattsituationen kommen, kann das Ressort des Sozialministeriums, als Aufsichtsbehörde in der ÖGK, eine Entscheidung treffen, gesetz dem Fall es würde eine Gefährdung wichtiger Interessen der Kasse vorliegen. Zudem bedürfen Dienstpostenpläne für Spitzenpersonal der Absegnung des Sozial- und Finanzressorts. Zusätzlich wird eine Prüfungskommission aus Vertretern des Sozial- und Finanzressorts installiert, die bei der Personalauswahl für Spitzenpositionen eine tragende Rolle spielen wird. Es obliegt künftig dieser Kommission die fachliche Qualifikation der Kandidaten festzustellen („Fit-und-Proper-Tests“).

 

  • Beiträge werden zentral eingehoben

Den jeweiligen Länder-Gebietskrankenkassen standen bisher unterschiedliche Ressourcen zur Verfügung (dies ist auf die unterschiedliche Anzahl an Beitragszahlern und strukturelle Gegebenheiten, wie eine höhere Anzahl an Pensionisten, Erwerbslosen, Mindestsicherungsbeziehern etc., sowie auf Mehraufwendungen für Spitäler, zurückzuführen). Bedenken, dass sich die Vermögensstruktur der jeweiligen Länderstellen durch die Kassenfusion verändern wird, wurden vorläufig entkräftet. Es besteht die Zusage, dass die bisherigen erwirtschaften Rücklagen und Beitragseinkünfte in den einzelnen Länderstellen verbleiben. Die Beiträge werden zwar zentral von der ÖGK eingehoben, aber schließlich wieder an die Länderstellen refundiert. Die Befürchtung, dass nun künftig zentral über den Verwendungszweck dieser Einkünfte entschieden wird und es somit erneut zu einer tendenziellen Beschneidung der Selbstverwaltung kommen könnte, ist prinzipiell nachvollziehbar.

 

  • Wegfall des Ausgleichsfonds

Die Sozialversicherung ist verpflichtet Rücklagen für Notzeiten zu bilden. Vor der Kassenreform war es Aufgabe des sogenannten Ausgleichsfonds, der vom Hauptverband der Sozialversicherungsträger eingerichtet wurde, um wirtschaftlich weniger erfolgreichen GKK´s im Falle finanzieller Schwierigkeiten auszuhelfen und Mittel zur optimalen bundesweiten Versorgung der Versicherten durch die Länder-Gebietskrankenkassen bereitzustellen. Die Mittel für den Ausgleichsfonds wurden in Höhe von 1,64% der Beitragseinnahmen von den Bundesländer-GKK´s aufgebracht. SVA, BVA, VAEB und SVB waren von Einzahlungen in den Ausgleichsfonds nicht betroffen. Dieses Jahr stehen beispielsweise der Wiener GKK noch rund 120 Mio € aus dem Ausgleichsfonds zur Verfügung, um ihre Aufwendungen zu kompensieren (Der Grund für die schwierige Situation der WGKK lässt sich darauf zurückführen, dass sie, neben den Herausforderungen die eine Großstadt mit sich bringt, wie z. B. mehr Pensionisten oder mehr Erwerbslose, noch immer mit den Auswirkungen der 90`er Jahre kämpft. Damals wurde seitens der Regierung beschlossen, die Vertragsbediensteten aus dem öffentlichen Dienst der BVA zu überantworten, da sich diese Kasse in finanziellen Nöten befand). Mit der Kassenreform fällt der bisherige Ausgleichsfonds weg.

 

  • Errichtung des Innovationsfonds

Anstelle des Ausgleichsfonds wird eine neue Einrichtung – der Innovationsfonds – installiert, um künftigen finanziellen Engpässen der jeweiligen Länderstellen entsprechend begegnen zu können. Dem Innovationsfonds wird ein Budget von rund 100 Mio € zur Verfügung stehen.

 

  • Reduzierung der Funktionäre

Die Befürchtung, dass es durch die Kassenfusion zu einer Kündigungswelle bei den Kassen kommen könnte hat sich vorläufig zerstreut. Es ist prinzipiell keine Personalreduktion geplant, vielmehr soll es zu einer natürlichen Auslese kommen, da in den nächsten 3 Jahren rund 10 Prozent des Personals durch Pensionierungen eingespart und folglich nicht mehr nachbesetzt werden. Vorerst ist nur eine Reduzierung der Funktionäre – speziell bei den Spitzenpositionen – vorgesehen (z. B.: 5 statt 21 Generaldirektoren). Kündigungen lassen sich, aufgrund bestehender Vertragsverhältnisse, nicht ganz so einfach umsetzen. Eine Konsequenz wären beispielsweise Versetzungen. Im Begutachtungsentwurf wird davon gesprochen, dass betroffene Mitarbeiter ihren Aufgaben „folgen“ sollen.

Aktuelle Berechnungen und Prognosen

Welche Berechnungen existieren zu diesem Zeitpunkt? Gibt es schon ungefähre Kostenaufstellungen hinsichtlich der Fusionskosten bzw. der Einsparungsmöglichkeiten?

  • Fusionsaufwendungen

Die Fusionskosten des wohl aufwendigsten Projektes der Kassenreform – 9 Länder GKK´s zur ÖGK – belaufen sich auf rund 483 Mio €, die bis 2023 anfallen werden. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus den regierungsseitig angeordneten höheren Zahlungen an den PRIKRAF (Fonds der Privatkrankenanstalten) und höhere Pflegekostenzuschüsse an private Krankenanstalten (3 Mio €). Kassenseitig beliefen sich die Aufwendungen in den PRIKRAF zuletzt auf 121,5 Mio €. Mit 2019 kommen Mehrkosten in Höhe von 10 Mio € und bis 2023 rund 11 Mio € auf die Kassen zu (in Summe 53 Mio €). Darüber hinaus entstehen, durch Einsparungen bei der AUVA („Besonderer Pauschbetrag §319a“), zusätzliche Kosten in Höhe von 294 Mio €. Zudem ergeben sich Mehraufwendungen von 133 Mio € für die Umgestaltung des Ausgleichsfonds der Gebietskrankenkassen. Experten gehen, hinsichtlich der Fusion der 9 GKK´s zur ÖGK, von mindestens 500 Mio € an Fusionskosten aus. Diese Berechnungen basieren einerseits auf Schätzungen und andererseits auf Erfahrungswerten, die aus der Fusion der Pensionsversicherungsanstalt der Angestellten mit jener der Arbeiter zur gemeinsamen PVA vor über 15 Jahren gewonnen wurden (rund 200 Mio €).

Die Zusammenlegung der SVA und der SVB zur SVS wird sich, laut Schätzungen, auf 90 Mio € belaufen. Zudem werden rund 100 Mio € an Fusionskosten hinsichtlich der Fusion von BVA, VEAB und Wiener Verkehrsbetriebe zur BVAEB erwartet. Auf die AUVA kommen bis 2023 Mehrbelastungen von 603 Mio € zu. Dieser Betrag setzt sich einerseits aus der Senkung der Unfallversicherungsbeiträge für Unternehmen (629 Mio €), der regierungsseitig angekündigten Senkung der Unfallversicherungsbeiträge zu einem späteren Zeitpunkt (268 Mio €) und andererseits der Kostenübernahme von 294 Mio € durch die ÖGK, die in Zukunft nicht mehr von der AUVA zu tragen sind („Besonderer Pauschbetrag §319a“) zusammen. In Summe könnten sich die Mehrbelastungen, die sich durch Kassenfusion für alle Sozialversicherungsträger im Kollektiv ergeben, auf rund 1 Mrd € belaufen.

 

  • Einsparungen durch die Sanierung der Verwaltung

Dem gegenüber stehen derzeit die Einsparungen durch die Sanierung der Verwaltung. Fußend auf der Annahme, dass die Kosten im Bereich der Verwaltung der Sozialversicherung, durch Personaleinsparungen und Einsparungen bei den Sachaufwendungen, um rund 10 % gesenkt werden, könnten noch dieses Jahr 33 Mio. € gespart werden. Bis 2026 wird von einer kumulierten Summe von 350 Mio. € ausgegangen.

Die Gegenüberstellung von Fusionskosten und Einsparungsmöglichkeiten verdeutlicht, dass hier kein Gleichgewicht besteht. Eine Möglichkeit dieses Ungleichgewicht zwischen Kosten für die Fusion und Einsparungen durch Verschlankung des Verwaltungsapparates auszugleichen wäre theoretisch die Einführung von generellen Selbstbehalten bei Kernleistungen. (Versicherte bei der künftigen SVS oder auch bei der BVAEB haben bereits Selbstbehalte zu entrichten. Derzeit gibt es für GKK-Versicherte noch keine Selbstbehalte.)

Laut Gesetzesentwurf der Regierung bedarf es im künftigen Dachverband, um Selbstbehalte einzuführen, keiner Einstimmigkeit mehr. Die ÖGK wird ebenso wie SVS, BVAEB, PVA und AUVA über 2 Stimmen im Dachverband verfügen. Es könnten demnach auch Selbstbehalte gegen den Willen der ÖGK beschlossen werden. Die Erlassung einer derartigen Verordnung erfordert jedoch die Genehmigung des verantwortlichen Ministeriums (Sozialministerium). Nach Auskunft des Büros der Sozialministerin, kann indessen die Einführung von Selbstbehalten für ÖGK-Versicherte zumindest für diese Legislaturperiode ausgeschlossen werden.

Weitere Möglichkeiten, den Graben zwischen Fusionskosten und Einsparungspotentialen, zu überbrücken, wären Leistungskürzungen für Patienten oder etwa die Erhöhung der SV-Beiträge. Die Erhöhung der SV-Beträge steht jedoch derzeit nicht im Raum, da regierungsseitig davon ausgegangen wird, dass die Einsparungen am System (1Mrd €) die Aufwendungen für die Reform kompensieren können.

Ziele der Kassenreform

Die Intention der Regierung ist, durch die Reform der Kassen bzw. durch deren Zusammenlegung, eine Harmonisierung der Kassenleistungen für Versicherte zu erreichen. Darüber hinaus soll die Reduzierung des Verwaltungsapparates eine effizientere Verwaltungsstruktur innerhalb der österreichischen Sozialversicherung ermöglichen.

  • Leistungsharmonisierung

Prinzipiell sollen durch die Kassenreform die Leistungsunterschiede für Versicherte zwischen den einzelnen Bundesländern, vor allem aber innerhalb der jeweiligen Sozialversicherungsträger (Kassen), geebnet werden. Diese faktischen Unterschiede resultieren daraus, dass innerhalb der einzelnen Bundesländer, aufgrund der Selbstverwaltung, spezifische zusätzliche Vereinbarungen zu den Gesamtverträgen bzw. eigene Rahmen- und Ländervereinbarungen zwischen den örtlichen Interessenvertretungen und den zuständigen Kassen getroffen werden können, um auf regionale Bedürfnisse flexibler reagieren zu können. Es ist geplant, dass die neue Kassenstruktur (nach der Überleitungsphase vom 1. April 2019 bis 31. Dezember 2019) ab 1. Jänner 2020 Gültigkeit erlangt. Eine österreichweite Leistungsharmonisierung soll schließlich 2021 erreicht werden.

Die deutlichsten Leistungsunterschiede existieren jedoch nicht zwischen den einzelnen Bundesländern, sondern sind auf die berufsständische Organisation der Kassen zurückzuführen. Eine Angleichung dieser Unterschiede ist zu diesem Zeitpunkt noch nicht umsetzbar und auch seitens der Regierung aktuell nicht angedacht. Mit der Kassenreform wird in erster Linie versucht, bei gleichen Beitragsleistungen auch dieselbe Leistung innerhalb der jeweiligen Kassen zu erreichen.

 

  • Einsparungen im Bereich der Verwaltung

Im Zuge der Kassenreform soll durch die Reduzierung der bisherigen 21 auf 5 Sozialversicherungsträger ein agileres, effizienteres und entscheidungsfähigeres System geschaffen werden. Demzufolge wird es künftig auch nur noch 5 statt bisher 21 Generaldirektoren geben. Es soll jedoch nicht nur die Anzahl der Funktionäre reduziert werden, sondern auch jene der Selbstverwaltungsgremien (50 statt 90).

Die Zahl der Funktionäre wird von 2000 auf 480 reduziert (970 effektiv tätige Funktionäre, der verbleibende Rest sind Ersatzmitglieder). Tatsächlich ist die Funktionärstätigkeit vielmehr eine ehrenamtliche. Die faktischen Kosten (Sitzungsgelder, Funktionsgebühren oder Reisekosten) belaufen sich auf ca. 1/10.000 der Gesamtaufwendungen (in absoluten Zahlen: ca. 5,67 Mio €).

Bis 2023 sollen Einsparungen im Verwaltungsbereich der Sozialversicherung bis zu rund 1 Mrd Euro erreicht werden, wobei 2021 200 Mio €, 2022 300 Mio € und 2023 500 Mio € eingespart werden sollen. Können Einsparungen beim Verwaltungsapparat (speziell bei Funktionären), die durch die Reform anfallenden Fusionskosten kompensieren? Fusionen an sich bedeuten kurz- bzw. mittelfristig betrachtet einen Mehraufwand, auf lange Sicht könnten jedoch Einsparungen durchaus eine Folge sein.

Wegbereitung

Am 1. April 2019 tritt der Überleitungsausschuss seinen Dienst an. Pro Sozialversicherungsträger werden Übergangsgremien zur Vorbereitung des Fusionsprozesses eingesetzt. Diese Gremien sind damit beauftragt, die nötigen Vorkehrungen zu treffen, um die Überführung der Kassen in die neue Struktur möglichst reibungslos zu gestalten. Es ist geplant, dass mit 1. Jänner 2020 ihre Arbeit erledigt ist und die neue Kassenstruktur Gültigkeit erlangt.

Fazit

Die Selbstverwaltung der Kassen bleibt, wenngleich in eingeschränkterem Umfang, erhalten.
Zudem herrscht seitens der Experten der Grundkonsens, dass es tendenziell nicht die weiterhin existierenden Kassen-Länderstellen sind, die die Hauptursache für die Leistungsunterschiede ausmachen, sondern es vielmehr die komplexe Verästelung der Zuständigkeitsbereiche ist. Diverse Stellen sind für niedergelassene Ärzte, Krankenhäuser, Pflege, spezifische Berufsgruppen oder auch für Arbeitsunfälle verantwortlich und bemüht die Aufwendungen für den eigenen Bereich möglichst gering zu halten bzw. diese Kosten anderen Stellen zu überantworten. Die Kassenreform kann derzeit noch keine Lösung für diese Problematik offerieren.

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